都匀

“土地划拨” 缘何重回公众视线

2017年09月09日来源:证券日报行业动态责任编辑:zy

近日,深圳发布《关于完善土地供应管理的若干意见(征求意见稿)》,其中恢复1988年取消的“土地划拨制度”备受关注。划拨与出让是我国现行的用地供应“双轨制”,前者是针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求,政府将土地无偿划给特定用地主体的供地模式;后者是针对非公益性、盈利性用地需求,以市场化方式将土地有偿出让给用地主体。

1978年土地有偿使用改革前的计划时期,划拨是唯一的供地模式。之后,从深圳、厦门开始,出让代替划拨,成为供地(特别是经营性供地)的主要模式。

那么,继续深化要素市场化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,缘何恢复划拨这一计划色彩浓重的供地模式,这要从深圳用地模式说起。

改革之初,国家赋予深圳特区立法权,探索市场在提高要素配置效率中的作用,自主决定供地模式。由此,深圳率先建立土地出让制度。起初,深圳供地以协议出让为主,2004年“8.31”大限后,国家规定所有经营性用地一律“招拍挂”出让,“一对一”的协议出让开始退出,深圳经营性用地也全部启动“招拍挂”。

尽管国家明确,公益性或非盈利用地,可以在限定范围内继续采取划拨模式,但考虑到自身土地资源稀缺,为探索多元化土地供应模式,特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式,探索PPP、非盈利性项目自主融资,激发用地主体挖掘土地价值,对公益性或非盈利性用地,深圳采取“协议免地价”出让的创新模式。这种模式下,不仅公益性或非盈利用地需求得到满足,而且土地的价值显化,特别是土地融资功能得到体现,提高了公共服务供给效率。

特区成立近40年,深圳常住人口翻了20多倍,人均GDP翻了150倍,高效的供地迎合了人口暴增后带来的公共服务“落地”和融资需求,也以完善的道路交通、市政管网、科教文卫等支撑企业引入、产业布局。迄今,无论是城市管理、城市规划,或是生活服务、基础设施,深圳都是全国最好的城市之一。但是,特区成立以来,年均约30平方公里的供地,让深圳这个面积最小(1990平方公里)的大城市,最先逼近50%的开发强度警戒线,被迫开启存量盘活。

近年来,深圳产业快速转型,引以为豪的互联网、智能科技、创意文化等,源源不断地吸引人才、人口大规模流入,近几年深圳年均常住和户籍人口增幅在40万-60万。但是,高成本、高房价是创新大敌,深圳吸引人才、留住产业已面临巨大挑战。基于低成本、低房价优势,杭州、成都等“新一线”、二线城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争,当前互联网、智能科技创新进入“瓶颈期”,成本是竞争的主导因素,深圳科技企业外迁是必然趋势。

同时,新型城镇化进入“下半年场”,即外来人口本地化和公共服务均等化。吸引人才和人口流入的杀手锏,也将从过去的“优质产业”转到“优质服务”。因此,对户籍和非户籍人口“倒挂”(户籍人口400万、非户籍人口1600万)的深圳来说,能否增厚公共服务,将是深圳能否继续吸引人才,保持城市竞争力的关键。“协议免地价”的公共服务供地模式下,一对一谈判、集体会审拍板,公共服务供给灵活高效。但是,协议用地归用地主体所有,政府收回难度很大。

同时,协议出让下用地手续千差万别,有的过了“批地会”或确定规划图便生效,但后续批而未用(捂地)、利用不足、配套不到位,甚至挪作它用、分割销售等现象难以避免,有的还通过“补地价”变成了商品房。近年来,深圳房价暴涨,巨大的溢价红利诱惑下,很多过去出让的协议免地价用地,想通过“补地价”转作商品房开发,这背离了协议出让用地公益性、非盈利性的本源。由此,这类用地无法像划拨一样由政府收回,而程序瑕疵也造成盘活阻力重重。

深圳引以为豪的新兴产业,其吸引人才和人口的竞争力正在下降,未来必须要靠公共服务。显然,主政者意识到了这一点,近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等,事实上就在于增加和完善公共服务。当然,过去近40年来,深圳过分重视经济增长,现在要补公共服务的欠账。但是,深圳没有新增土地了,近几年推高房价、拆除低成本租赁住房(城中村)的模式,以提供空间也维持不下去了。因此,强调政府所有权,确保可持续供应的行政划拨供地恢复在情理之中。

此次深圳“土地新政”,连同此前棚改新政(棚改新增空间全部建设人才住房)、租赁新政(按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜),彰显了我国未来土地制度变革的方向,即国有土地严格的“双轨制”,即基于全民所有的属性,首先通过行政划拨供地,满足公共服务需求,其他用地全部通过“招拍挂”出让,出让金反哺公共服务。过去大行其道,划拨和“招拍挂”两边都能靠,但用地过程不透明、土地变相“房地产化”的协议出让将彻底退出。未来,国有用地经济功能、融资功能淡化,社会功能、服务功能显化,城市物理形态的建设进程趋于结束,基于完善公共服务的城市运营开启。只有这样,才能将人口留在城市,楼市才不至于酝酿成泡沫。

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